赴法国关于清洁 生产立法情况考察访问的报告

主题活动 http://www.ccep.org.cn/feature/ 2002-01-01 00:00:00

应法国参议院的邀请，以全国人大环境与资源保护委员会李蒙副主任委员为团长，钱易、巴忠絯、李华忠委员为成员的代表团，于1999年12月6日至12月14日赴法国就清洁生产立法情况进行了考察访问。

　　在法国考察访问期间，代表团受到了法国参议院热情友好的接待。代表团就法国清洁生产、环境保护及环境法制建设情况与参议院副议长瓦雷德先生（VALADE）、经济与计划委员会、能源小组，环境部管理与发展总司、奥布省议会进行了会谈，旁听了法国议会关于2000年财政法预算草案的公开讨论，访问了联合国环境规划署技术、工业与经济办公室，参观考察了马赛使用循环流化床技术的GARDANNE发电厂、奥布省放射性废料贮藏中心。里昂水务公司研究中心、法国法马通公司，与法方有关人士进行了广泛的接触，听取和了解法国在环境保护和清洁生产方面的经验介绍。

　　在访法期间，代表团宣传了我国人民代表大会制度和全国人大及常委会在环境法制建设方面取得的成就，增进了中法两国之间的相互了解和两国议会的联系，促进了双方在环境保护特别是清洁生产立法方面的交流与合作，达到了访问的预期目的，圆满完成了出访任务。现将赴法考察访问情况报告如下：

一

　　法国是一个经济高度发达、市场机制完善的现代化国家，其国内生产总值位于美、日、德之后，居世界第四位，其主要工业部门有矿业、冶金、汽车制造、造船、机械制造、纺织、电器、动力、日常消费品、食品加工和建筑业，核能、石油化工、海洋开发、航空和宇航等新兴工业部门比较发达。由于其经济发达、自然条件优越，加上法制健全，公众素质较高，法国的环境污染处于有效控制之中。法国在环境保护和实施清洁生产方面取得的成就和经验是多方面的，法国把实施清洁生产作为可持续发展战略的重要组成部分，他们的环境保护以预防为主，实施了一系列的清洁生产的法律制度和政策措施，为企业持续实施清洁生产建立了良好的法律约束和经济激励的机制，企业推行清洁生产工作取得了较好的成效。代表团通过几天来的考察访问，认为法国在环境保护与清洁生产立法方面有以下主要的做法：

　　(一)高度重视环境保护和清洁生产立法，环境保护法出现法典化趋势

　　法国为解决环境问题很早就开始制定环境保护方面的法律法规。1804年就对塞纳河两岸居民使用土地时如何保护环境作出了规定。1810年制定的一部控制工业污染的法律至今有效，它的法律精神仍然指导着当代法国的环境立法。法国在保护水、空气、自然，控制环境噪声、固体废弃物、核污染等方面都有比较完备的法律法规，涉及环境保护方面比较重要的法律有10余部，多部法律在90年代进行了修改和完善。法国议会和政府一致认为，随着全球范围内对环境保护和能源问题的关注，环境保护立法日益重要。同时，欧洲联盟在水、固体废弃物等方面的立法也深刻影响着法国的环境立法。为改进立法，使之与欧盟立法保持一致，法国议会和政府陆续制定了一系列环境保护的严格措施和规定，许多措施和规定及时变成了议案和提案并得到批准实施。

　　为了使环境保护法的体系趋于合理和便于实施，符合当代环境法制建设的发展趋势，法国政府希望得到议会的授权对环境法进行统一清理编纂。据法国环境部的介绍，法国的环境法典编纂工作于1994年开始，计划2000年6月之前完成法律部分的编纂，规章部分的编纂计划2000年底完成。这一浩大的环境法典编纂工程一旦完成，表明法国环境立法已基本稳定，环境法步入了较为完善的阶段。

　　(二)广泛开展环境保护和清洁生产的宣传，推动“公众参与”，是实施清洁生产的重要手段

　　首先从法律的角度明确公众的责任和义务。法国在1810年制定的工业污染控制的法律就明确规定，周围居民对可能造成当地环境污染的企业有提出异议的权利，公众可以自由地发表意见，并设立了公众参与调查的制度。在法国，负责统一监督水环境治理和管理的流域委员会成员来源非常广泛，按照法律规定，普通公众的代表必须保持一定的比例，以代表公众就委员会管辖范围内的流域或流域群的规划、治理和环境保护等方面提出意见和建议。随着普通社会公众的环保意识的觉醒，作为消费者日益追求绿色消费从而直接影响着企业的生产行为，迫使企业积极实施清洁生产。

　　法国的核电比较发达，为了取得公众对核能利用的理解和支持，法国政府正在极力推行核能利用的透明度，以保证核电事业的生存和发展，他们认为“透明度不会产生反对者”。代表团参观了设在奥布省的放射性废料贮藏中心，这个中心每年接待参观来访者已达10000余人。随着环境保护信息的广泛传播，对公众既起到了很好的宣传和教育作用，更推动了公众广泛而积极地参与环境保护运动。

　　(三)制定的排放标准日益严格，对实施清洁生产有重要的促进作用

　　法国十分重视环境标准的制定和实施。在法国，污染物排放标准适用于农业、工业和其他行业，是进行环境监督管理的主要依据。环境标准的制定充分考虑到技术、经济条件的变化，使之起到了保障人体健康、控制环境污染、强化环境管理和改善环境质量的重要作用。例如，关于汽车尾气的排放标准，在现有的欧洲标准基础上，又制定了2005年、2007年、2010年三个不同的标准，为汽车生产商的技术改造提出了明确的目标，也为企业改进生产工艺和更新设备提供了必要的时间。过去对于农业排水的排放比较宽松，随着环境要求的日益提高，农业排水的排放标准也相应严格，从而使排放标准的范围逐渐扩大到所有的社会主体。

　　为有效地控制污染物的种类、数量，削减污染物和废物的总量，法国已采用单位产品排污量标准代替原有的浓度排污标准，这一制度的建立和实施，大幅度降低了污染物的产生，减少了能源和资源消耗，促进了企业技术和工艺的改造，使一部分企业的污染物实现零排放。

　　(四)经济激励和限制相结合，特别是有效的税收制度是推动清洁生产的基本措施

　　法国政府提倡用经济手段对环境保护和清洁生产进行引导，即通过经济激励和限制来促进环境保护和清洁生产。在财政预算方面，法国的环保经费每年约1500亿法朗，环保投入的比例比较大。为防治水污染，水署每年对于清洁水技术和有利于水环境保护的行为每年补贴160亿法朗，水署认为清洁水技术的推广和使用有时候比建立一个污水处理厂更有经济和环境效益。他们通过评估分析，决定资助的对象和范围，鼓励和推动一些企业的清洁技术使用和推广。另外，环境与能源控制署为推动清洁空气技术研究每年资助达1亿法朗。在废弃物方面也有许多技术得到政府的支持，激励了企业开展环境保护和清洁生产积极性，加速企业的技术创新和改造。

　　法国政府将征收环境税作为强化环境管理的有力手段，要求污染者必须支付消除所造成污染的一切费用，为此，开征了一系列的环境税，环境税的收入在1998年达到13亿法朗，1999年增加到18亿法朗，2000年预计将达到32亿法朗。按照法国环境法的规定，对一定的污染行为和产生污染的物质征税，税额的高低与污染物质的数量、排放产生的时间等因素有关，如每吨生活垃圾和类似固体废弃物征收的环境税1996年为30法朗，1997年为35法朗，1998年为40法朗，税额的征收逐年加大，其目的是达到减少和控制污染物和废弃物排放。同时，环境税的征收范围也日益扩大，普通洗涤剂现在也须交纳环境税。法国建立和实施的环境税收制度，不仅有利于减少污染物和废弃物的产生，而且增加了政府财政收入，确保了国家提供用于环境保护和清洁生产实施的资金能力。

二

　　通过这次访法，代表团除建议我委督促国务院有关部门加强对清洁生产工作的领导，进一步完善清洁生产工作网络，加大清洁生产宣传力度，推广清洁生产实施经验和强化培训外，经全团认真讨论研究，着重就如何做好我国清洁生产立法工作提出如下建议：

　　(一)进一步加快我国清洁生产立法工作进程，起草该法时注意与其他法律的协调

　　清洁生产是在较长的工业污染防治过程中逐步形成的，是环境保护由末端治理向污染预防的一种转变，是实现工业可持续发展的必由之路，是一个重要的战略，已越来越受到世界各国的密切关注。实施清洁生产，有利于企业提高资源能源利用率、减少污染物产生，实现经济效益和环境效益的有机结合。清洁生产不仅是现代工业发展的新方向，而且是一场深刻的工业发展和管理模式的变革。当前，我国正处于经济快速发展阶段，许多环境问题的产生与工业技术和工艺的落后导致原材料和能源的过量消耗有关，实施清洁生产可以避免我国重蹈发达国家“先污染、后治理”的覆辙。从国际贸易和国际竞争的角度看，许多经济发达国家对产品、生产工艺和技术已制定出日益严格的环境标准和要求，随着我国加入世界贸易组织，贸易中环境保护的要求和条款会日益增多和严格，从而导致传统的依靠大量消耗资源、污染环境的工业发展方式在激烈的国际贸易竞争中将处于十分不利的地位。然而我国在清洁生产方面的立法相当薄弱，目前在国家层次上，尚没有一部清洁生产的法律和行政法规，这将难以适应我国实施可持续发展战略与依法治国的要求。面对经济发展和环境保护的双重挑战，从法律上规范和引导工业生产与环境保护的协调统一已成为实施可持续发展战略的紧迫任务之一。因此，代表团建议加快我国清洁生产的立法步伐，依法建立健全有效的清洁生产制度，用法律手段来规范和调整我国污染预防方面的社会关系。

　　联合国环境规划署对我们起草清洁生产法表示了很大的兴趣，他们认为，中国只要立法措施和方法得当，制定清洁生产法是能够取得成功的。代表团在进行国内外立法调研和比较分析中认为，随着我国太原市清洁生产地方性法规的颁布实施，地方在清洁生产方面的先行立法已经为国家清洁生产法的制定进行了必要的探索，提供了一定立法经验，因此，起草制定我国的清洁生产法的时机已渐趋成熟，同时考虑到清洁生产的复杂性，非一部专门性的法律可以包揽解决所有的问题，除做好与其他法律的协调外，还应当注意在其他环境与资源法律法规的制定和修改中，始终坚持预防为主的环境保护战略，使我国的清洁生产立法成为一个多层次的行之有效的法律体系。

　　（二）充分发挥经济杠杆的作用，将强化运用经济手段作为我国清洁生产立法的重点内容之一

　　长期以来，环境保护更多的被认为只是一种政府行为，只有经济效益而没有社会效益，企业对于清洁生产带来的经济效益和资源节约效益的认识也不足。清洁生产的主体是企业，培育和发展市场机制，为企业重视和实施清洁生产创造必需的源动力，是推行清洁生产的有力措施。因此，在我国清洁生产立法中应特别注意发挥经济的杠杆作用，通过规定一系列的经济鼓励性或者限制性措施，强化运用经济手段，以推动生产企业减少和消除污染，控制各种资源消耗，提高环境管理效率，引导和调整生产和消费方式。

　　在立法中，代表团建议应系统和全面地考虑规定适合我国国情的财政补贴、税收、投资、收费、金融等经济政策和措施，把清洁生产纳入国家发展规则，在立法中明确清洁生产效益的考核和评估，对于企业在改扩建项目中的环保治理、清洁生产、资源综合利用、废弃物回收利用等方面实行减免税措施；对于有害原材料和产品开征原料产品使用的附加税；针对环境资源无价、低价的价格严重扭曲现象，建立和实施环境资源税，逐步将资源部门现有的资源补偿收费纳入资源税的范畴，将环境资源税的收入用于鼓励可再生资源的开发、节能设备的投资和提高能源效率；在投资贷款方面依据不同情况实施低息贷款、豁免贷款等措施，并明确扶持对象和范围；将企业排污行为明确量化，确立在一定的环境区域内，污染企业可以进行排污许可权交易，激励企业实施清洁生产。

　　（三）在我国清洁生产和污染预防立法中，大胆地借鉴学习包括法国在内的国外的一些成功经验和先进做法

　　法国清洁生产和污染预防方面的规定散见于诸多环境法律法规中，虽然没有专门的清洁生产法，但是有关的法律规范却是比较完备和有效的。由于法国与我国政治、经济、历史、文化等差异较大，法律制度的产生和发展必然有所不同。在起草和研究我国清洁生产法的过程中，代表团认为应当充分考虑到我国以下国情：1经济发展带来的压力；2我国现有市场机制有待进一步培育和完善；3政府推动企业实施清洁生产在资金等方面的有限性；4企业和公众对清洁生产的认识和能力，等等。考虑到清洁生产是将污染预防运用于生产、消费和服务等领域的持续不断实施的战略，需要我们采取专门的立法对策加以规范和引导，因此，在我国清洁生产立法中，除了肯定环境保护法已确立的一些必要的法律制度，还可以考虑参考和借鉴法国在清洁生产和污染预防方面已经制定和实施的一些有效的法律制度和措施，如越来越严格的标准制度，明确具体的许可证制度，深入而广泛的公众参与制度，易于操作的绿色标志制度，实用而简便的包装物及容器的押金制度，以及积极有效的环境审计制度和环境质量与管理体系，等等。

　　为了保证清洁生产立法的科学性和合理性，法案的起草应当在立足我国国情的基础上，大胆借鉴包括法国在内的国外的先进做法和成功经验。全面和系统地考虑采取何种法律制度和法律措施解决我国清洁生产方面的主要问题，以指导和规范我国清洁生产事业持续、有序的发展。

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