保护和改善中西部地区生态环境，促进大开发战略的顺利实施

主题活动 http://www.ccep.org.cn/feature/ 2002-01-01 00:00:00

一、深刻认识保护和改善生态环境在中西部大开发战略中的重大意义，在加快开发中要始终坚持经济发展与环境保护相协调的方针

　　在几天的交流和座谈中，大家对保护和改善中西部生态环境的重大战略意义有了更加深刻的认识。

　　当前中西部生态环境总的情况是：植被破坏严重，水土流失加剧，土地荒漠化蔓延，农牧业生态环境恶化；同时，大部分地区水资源严重短缺，城市和河流污染也相当突出。如果中西部这种生态环境恶化的趋势得不到有效遏制，生态环境没有明显的改善，国家实施中西部大开发的战略将是极其困难的，中西部广大地区将会继续陷于经济贫困和生态退化的恶性循环中。

　　中西部是国家各种重要资源的主要后备基地，是长江、黄河等大江大河的源头，是全国生态环境的保护屏障。从中西部地区在全国生态环境保护中所具有的这种战略地位而言，大力加强中西部生态环境保护和建设，加快生态环境的恢复和改善步伐，不仅关系到中西部各省、自治区、直辖市经济和社会可持续发展的战略大局，也关系到东部沿海各省、自治区、直辖市经济和社会可持续发展的战略大局，乃至关系到能否顺利实现我国现代化建设的第三步战略目标。党中央在部署加快中西部大开发的战略时，对保护和改善生态环境给予了高度重视，作了许多指示，并且开始采取治理措施。

　　在加快中西部大开发战略的实施中，应坚持以下的战略方针：

　　（一）要坚持经济发展同人口、资源、环境保护相协调的方针。在制定和实施区域开发战略、政策、规划和计划中，要正确处理经济发展与环境保护的关系，把环境保护摆在与经济发展同等重要的位置，列为同等重要的目标，采取同等有力的措施。在一些生态环境脆弱，或者生态破坏和环境污染已经十分严重的地区，还应当把改善生态环境和控制污染放在优先的位置，只有环境保护住了，才谈得上经济开发，否则经济开发就是无源之水，无本之木。

　　（二）要坚持依法开发、有序开发的方针。要吸取改革开放过程中一些地方屡次出现的违反国家法律规定，不作调查研究和可行性论证，一哄而上，盲目开发，最后再加以整顿的沉痛教训。在环境与资源保护法律法规体系已经初步形成，依法治国已成为治国基本方略的今天，再不能允许这种在开发中违反法律、破坏环境的行为了。要在依法开发、合理开发和有序开发的前提下，实施加快开发的政策措施和行动措施。

　　（三）要坚持资源开发和节约、保护并举，并把节约和保护放在首位的方针。在努力开发中西部各种优势资源和发展特色经济的过程中，要从资源开发的规划、设计、建设、运营等各个环节，采取全过程的生态环境保护措施，其中实行资源开发活动的环境影响评价制度是一项极为重要的措施，先评价、后建设的法律制度必须得到实施。对中西部紧缺的资源，特别是水资源和天然植被资源，应当把节约和保护放在优先的位置。要严格执行取水许可制度，在干旱和半干旱地区，如果没有有效的水资源节约和保护措施，就应当限制和禁止水资源的进一步开发利用。

　　（四）要坚持生态建设和污染防治并重的方针。在重视中西部生态建设的同时，要加强环境污染的防治。中西部污染总量虽然低于东部，但单位产值的污染物排放量要大大高于东部，中西部地区大中型城市和工矿区的环境污染一般也超过东部。在下一世纪初中西部加快开发的过程中，能源、矿产资源开发及原材料加工业仍将在产业结构中居于重要地位，中西部工业污染压力将会进一步加剧。因此，要抓紧产业、产品结构调整，对于符合产业政策，达到了一定规模的工业企业，要积极进行技术改造，限期达到污染物排放标准；而对于那些物耗能耗高，效益差，污染严重的工业企业，要下决心淘汰和关闭。只有坚持全面规划，合理布局，推行清洁生产，实行生产全过程的污染控制，才能避免环境污染的继续恶化。

　　（五）要坚持因地制宜、突出重点、分类指导的方针。中西部地域面积广大，自然条件复杂多样，秦岭南北、西部高原和中部平原丘陵的生态环境状况差别很大，面临的具体环境问题也各不相同，各地应当因地制宜，针对本地区突出的环境问题，确定重点，采取有力措施，持之以恒抓下去，务求抓出实效。

　　对中西部的大开发，人们也不无忧虑，担心大开发可能带来生态环境的大破坏，这在我国的建设中是屡见不鲜的。中西部生态环境已经很脆弱，再也经不起这种大的冲击了。因此，历史的教训应该牢牢记取。如何防止这种局面的发生呢？我想，如果把上述五个方面的共识形成各级人大、政府、各行业和全体人民群众的共识，并以此指导开发实践活动，那么，环境的大污染、生态的大破坏局面就可以避免。因此，摆在中西部各级人大面前的一项重要任务，就是宣传可持续发展战略，并督促其实施。

　　二、发挥各级人大在立法和监督方面的主导作用，不断改进和加强环境与资源保护的立法和监督工作，使中西部地区的开发走上依法保护环境与资源之路

　　从近年来环境与资源保护地方立法情况看，中西部各省、自治区、直辖市人大常委会在加快立法步伐的同时，特别重视提高立法质量。针对各地所面临的突出问题，因地制“法”， 使有关地方性法规更加具有针对性、适用性和可操作性，为当地环境与资源保护工作提供了法制保障。在流域和区域立法方面，各地坚持流域统一规划、统一管理和区域综合规划、合理布局的原则，抓紧流域水资源管理和水污染防治的地方立法工作，成效显著。许多省区做到了“一湖一法”、“一河一法”；许多地方已经制定或正在抓紧制定有关自然保护区、珍稀野生动植物、天然林、湿地等方面的管理和保护条例，对国家和省级自然保护区相应制定了专门的保护条例；在资源综合利用、清洁生产、地质环境保护等新的立法领域和污染物总量控制、排污许可证等新制度的开创中，各地勇于探索和实践，出台了一些富有特色的地方性法规，如工业废物和资源综合利用、大气污染物总量控制、清洁生产、基本农田保护、城市绿化、农村能源建设与管理、饮用水源、蔬菜基地保护等方面的条例。经过各地人大常委会的多年努力，环境与资源保护的地方性法规已经成为我国环境与资源保护法律法规体系中很具有适用性和创新性的组成部分。

　　从各地人大环境与资源保护执法监督的情况来看，监督工作更加制度化和规范化，更加讲求实效，推动了有关法律法规的实施。在执法检查方面，许多地方的人大常委会每年都把环境与资源保护列为执法检查的重点，根据国家环境保护的工作部署和本地区人民群众普遍关心的突出问题，深入调查，精心组织，周密部署，上下联动，跟踪督办，务求实效，监督各级政府对环境保护规划、计划的落实，强化对有关执法部门执法工作的检查监督，依法解决了一大批热点、难点问题，推动了环境与资源保护工作的开展。在工作监督方面，各地进一步落实了行政执法部门的执法责任制，强化和完善了对政府有关部门的述职评议制度。在述职评议过程中，加强评议前的调查研究和评议后的督查验收，使述职评议更加严格，更加规范，不走过场。特别应当指出的是，各地人大十分重视把环境与资源保护的执法监督和舆论监督紧密结合，把开展环保世纪行的工作列入了重要议事日程，许多省区人大负责同志亲自出面主持这项工作，由人大、政府和新闻界组成了强有力的工作班子，围绕本地突出问题，选准主题，深入调查，注意听取群众意见，抓住正反典型，通过电视、报纸、广播集中报道，有效发挥了舆论监督的作用，提高了执法监督的透明度，受到了人民群众的好评。

　　三、以中西部大开发战略的实施为契机，重点围绕中西部大开发中可能出现的各种环境与资源问题，未雨绸缪，有针对性地抓好下一步环境与资源保护的立法和监督工作

　　世纪之交，党中央提出的中西部大开发战略，既为中西部经济发展提供了新机遇，也为中西部生态环境的保护与改善提供了新契机。随着大开发战略的部署落实，对各级人大环境与资源保护立法和监督等工作也提出了新要求。

　　随着中西部大开发战略的逐步实施，中西部环境与资源保护工作必将出现新情况、新问题。为了使中西部走向持续、健康的发展之路，党中央、国务院一开始就把生态环境保护和建设放在实施中西部大开发战略的重要位置。对全国人大环资委和中西部各级人大而言，在充分认识中西部开发的重大意义的同时，要把工作重点落在环境与资源保护立法、监督方面来，使中西部的经济开发切实纳入依法开发、依法保护的轨道，保证中西部的可持续发展。当前，各级人大的一项重要工作就是要抓好调查研究工作，针对开发中可能出现的新情况、新问题，适当调整立法和监督工作的方向和重点，并组织实施。从近期看，要把保护和恢复植被、保护江河水源作为重点。同时，要特别重视乡镇企业发展中出现的环境问题。东部在乡镇工业发展中出现了比较严重的环境污染，对人民生活和经济发展造成了很大损失，它们正借工业调整之机，进行大力调整，对布局不合理、污染严重的企业进行关闭。在已公布的被关闭的65000家污染企业中，主要都是这种乡镇工业。中西部发展中要引以为戒，要引导群众发展不危害环境，不危害社会，有发展前途的工业。防治乡镇工业污染的成功经验是：第一，要选择无污染或低污染的产业和产品；第二，要结合小城镇建设，适当集中，合理布局；第三，要认真遵照法律办事，在建设的同时，采取防治污染的措施。

　　四、顺应绿色文明的新趋势，利用中西部发展中的后发优势，走自然资源集约利用的道路，走清洁生产的道路，开创中西部可持续发展的新时代

　　世纪之交，在全球范围正在发生两场深刻的革命，一场是以信息技术为核心的技术革命；一场是以环境保护为特征的绿色革命。前者使世界经济步入了知识经济时代。这种新经济一改过去的旧经济中生产、分配、销售以物质为主体，以资本、自然资源和劳动力为生产要素的模式，呈现出全新的经济结构。在新经济中知识成为生产、分配、销售的主要内容，知识和拥有知识的劳动力是最重要的生产要素。它的职能已不是物质的生产和分配，而转变为知识和信息的生产和分配。这一巨大转变对世界经济的影响，可能比从农业时代向工业时代转变所带来的意义更为深远。

　　另一方面，在全球范围内汹涌而起的绿色浪潮，又使人类步入了绿色文明时代。它比知识经济影响更为深远而广泛，不仅影响着人类的经济活动，而且也影响着人类的价值观念、行为模式和政治结构。绿色文明时代的典型特征是人与自然重新结盟、和谐共处，以代替过去那种人与自然相互对峙、分离割裂的旧文明形态。如果说，工业文明是以大量消耗自然资源、大批量生产、过度消费和环境污染为主要特征，那么绿色文明则是以资源循环利用、清洁生产、适度消费和清洁优美的环境为主要特征。绿色文明和知识经济正是当代人类社会两股相互激荡的潮流，引导着人类向着21世纪迈进。

　　在这场绿色文明的冲击下，人类社会的发展方式，包括消费和生活方式、工业生产方式、农业生产方式、交通运输方式和能源利用方式等，都在经历着全面深刻的变革。国民生产总值（GNP）不再成为衡量发展的唯一尺度，国际社会正在寻找全面计量经济、环境、人力资源和社会状况的新指标。在这场变革过程中，正在崛起成为一个经济大国和环境大国的中国，自然不能置身世外。只有顺应绿色文明的发展潮流，积极参与到新兴绿色经济、科学技术、社会体制和文化的创造和建设过程中去，才能使我国在下一世纪中叶，真正跻身富裕、文明的现代化国家之林。

　　在发展模式深刻转变的世界潮流中，中西部的大开发不应重蹈其他地区的传统发展道路。应当面向世界，面向未来，超越传统的资源观，超越传统的工业化和城市化模式，积极探索以知识经济和绿色文明为特征的发展新途径。秦岭以南地区气温适宜，雨量充沛；秦岭以北地广人稀，只要把生态建设搞好，走生态农业之路，就可建成富饶的农牧地区，这是东部所不具备的。在工业、城市、能源发展模式上，也要努力寻求“跨越”之路，不要跟着东部地区亦步亦趋。在工业发展上，要谨慎选择产业和产品结构，技术起点要高，坚决摒弃那种消耗高、污染重的落后工艺和技术，这样，就可直接走向清洁生产之路。在城市建设上也不要走东部那种庞大、拥挤、污染严重，与自然界相隔离的陈旧模式，而要走生态城市化的道路，把城市建成清洁幽美并与自然相融合的新型模式。这是东部地区，也是西方世界改造城市的方向，中西部作为后发地区，有这种优势，应充分发挥这种优势。在城市的能源利用方面，可以探索走以气代煤之路，以电代煤之路，在促进电业和家电工业发展的同时，彻底解决长期困扰我们的大气污染难题，实现中西部地区环境保护的跃进式发展。在这一跨越式的发展过程中，中西部原来的发展劣势完全有可能转变为发展优势，特别是广阔幽美的自然环境和多民族的传统文化完全可能成为旅游和休闲度假消费的巨大资源，丰富的野生物种将成为发展生物技术的巨大财富。因此，中西部应当充分利用自身的后发优势，超越自然资源粗放开发、粗放加工和经营的发展阶段，以生态环境的保护和建设为基础，以人力资源的开发为本，大力发展教育事业，走自然资源集约利用的道路，走清洁生产的道路，那么，生态环境严重破坏，经济贫穷落后的中西部就完全有可能领先一步，迈向可持续发展的新时代。

　　＊(在1999年11月召开的中西部地区人大环境与资源保护工作座谈会上的讲话)



　　一、深刻认识保护和改善生态环境在中西部大开发战略中的重大意义，在加快开发中要始终坚持经济发展与环境保护相协调的方针

　　在几天的交流和座谈中，大家对保护和改善中西部生态环境的重大战略意义有了更加深刻的认识。

　　当前中西部生态环境总的情况是：植被破坏严重，水土流失加剧，土地荒漠化蔓延，农牧业生态环境恶化；同时，大部分地区水资源严重短缺，城市和河流污染也相当突出。如果中西部这种生态环境恶化的趋势得不到有效遏制，生态环境没有明显的改善，国家实施中西部大开发的战略将是极其困难的，中西部广大地区将会继续陷于经济贫困和生态退化的恶性循环中。

　　中西部是国家各种重要资源的主要后备基地，是长江、黄河等大江大河的源头，是全国生态环境的保护屏障。从中西部地区在全国生态环境保护中所具有的这种战略地位而言，大力加强中西部生态环境保护和建设，加快生态环境的恢复和改善步伐，不仅关系到中西部各省、自治区、直辖市经济和社会可持续发展的战略大局，也关系到东部沿海各省、自治区、直辖市经济和社会可持续发展的战略大局，乃至关系到能否顺利实现我国现代化建设的第三步战略目标。党中央在部署加快中西部大开发的战略时，对保护和改善生态环境给予了高度重视，作了许多指示，并且开始采取治理措施。

　　在加快中西部大开发战略的实施中，应坚持以下的战略方针：

　　（一）要坚持经济发展同人口、资源、环境保护相协调的方针。在制定和实施区域开发战略、政策、规划和计划中，要正确处理经济发展与环境保护的关系，把环境保护摆在与经济发展同等重要的位置，列为同等重要的目标，采取同等有力的措施。在一些生态环境脆弱，或者生态破坏和环境污染已经十分严重的地区，还应当把改善生态环境和控制污染放在优先的位置，只有环境保护住了，才谈得上经济开发，否则经济开发就是无源之水，无本之木。

　　（二）要坚持依法开发、有序开发的方针。要吸取改革开放过程中一些地方屡次出现的违反国家法律规定，不作调查研究和可行性论证，一哄而上，盲目开发，最后再加以整顿的沉痛教训。在环境与资源保护法律法规体系已经初步形成，依法治国已成为治国基本方略的今天，再不能允许这种在开发中违反法律、破坏环境的行为了。要在依法开发、合理开发和有序开发的前提下，实施加快开发的政策措施和行动措施。

　　（三）要坚持资源开发和节约、保护并举，并把节约和保护放在首位的方针。在努力开发中西部各种优势资源和发展特色经济的过程中，要从资源开发的规划、设计、建设、运营等各个环节，采取全过程的生态环境保护措施，其中实行资源开发活动的环境影响评价制度是一项极为重要的措施，先评价、后建设的法律制度必须得到实施。对中西部紧缺的资源，特别是水资源和天然植被资源，应当把节约和保护放在优先的位置。要严格执行取水许可制度，在干旱和半干旱地区，如果没有有效的水资源节约和保护措施，就应当限制和禁止水资源的进一步开发利用。

　　（四）要坚持生态建设和污染防治并重的方针。在重视中西部生态建设的同时，要加强环境污染的防治。中西部污染总量虽然低于东部，但单位产值的污染物排放量要大大高于东部，中西部地区大中型城市和工矿区的环境污染一般也超过东部。在下一世纪初中西部加快开发的过程中，能源、矿产资源开发及原材料加工业仍将在产业结构中居于重要地位，中西部工业污染压力将会进一步加剧。因此，要抓紧产业、产品结构调整，对于符合产业政策，达到了一定规模的工业企业，要积极进行技术改造，限期达到污染物排放标准；而对于那些物耗能耗高，效益差，污染严重的工业企业，要下决心淘汰和关闭。只有坚持全面规划，合理布局，推行清洁生产，实行生产全过程的污染控制，才能避免环境污染的继续恶化。

　　（五）要坚持因地制宜、突出重点、分类指导的方针。中西部地域面积广大，自然条件复杂多样，秦岭南北、西部高原和中部平原丘陵的生态环境状况差别很大，面临的具体环境问题也各不相同，各地应当因地制宜，针对本地区突出的环境问题，确定重点，采取有力措施，持之以恒抓下去，务求抓出实效。

　　对中西部的大开发，人们也不无忧虑，担心大开发可能带来生态环境的大破坏，这在我国的建设中是屡见不鲜的。中西部生态环境已经很脆弱，再也经不起这种大的冲击了。因此，历史的教训应该牢牢记取。如何防止这种局面的发生呢？我想，如果把上述五个方面的共识形成各级人大、政府、各行业和全体人民群众的共识，并以此指导开发实践活动，那么，环境的大污染、生态的大破坏局面就可以避免。因此，摆在中西部各级人大面前的一项重要任务，就是宣传可持续发展战略，并督促其实施。

　　二、发挥各级人大在立法和监督方面的主导作用，不断改进和加强环境与资源保护的立法和监督工作，使中西部地区的开发走上依法保护环境与资源之路

　　从近年来环境与资源保护地方立法情况看，中西部各省、自治区、直辖市人大常委会在加快立法步伐的同时，特别重视提高立法质量。针对各地所面临的突出问题，因地制“法”， 使有关地方性法规更加具有针对性、适用性和可操作性，为当地环境与资源保护工作提供了法制保障。在流域和区域立法方面，各地坚持流域统一规划、统一管理和区域综合规划、合理布局的原则，抓紧流域水资源管理和水污染防治的地方立法工作，成效显著。许多省区做到了“一湖一法”、“一河一法”；许多地方已经制定或正在抓紧制定有关自然保护区、珍稀野生动植物、天然林、湿地等方面的管理和保护条例，对国家和省级自然保护区相应制定了专门的保护条例；在资源综合利用、清洁生产、地质环境保护等新的立法领域和污染物总量控制、排污许可证等新制度的开创中，各地勇于探索和实践，出台了一些富有特色的地方性法规，如工业废物和资源综合利用、大气污染物总量控制、清洁生产、基本农田保护、城市绿化、农村能源建设与管理、饮用水源、蔬菜基地保护等方面的条例。经过各地人大常委会的多年努力，环境与资源保护的地方性法规已经成为我国环境与资源保护法律法规体系中很具有适用性和创新性的组成部分。

　　从各地人大环境与资源保护执法监督的情况来看，监督工作更加制度化和规范化，更加讲求实效，推动了有关法律法规的实施。在执法检查方面，许多地方的人大常委会每年都把环境与资源保护列为执法检查的重点，根据国家环境保护的工作部署和本地区人民群众普遍关心的突出问题，深入调查，精心组织，周密部署，上下联动，跟踪督办，务求实效，监督各级政府对环境保护规划、计划的落实，强化对有关执法部门执法工作的检查监督，依法解决了一大批热点、难点问题，推动了环境与资源保护工作的开展。在工作监督方面，各地进一步落实了行政执法部门的执法责任�

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